Voy a hablar de “reforma del estado” y de “sociedad civil”. El primero es un proceso que no es visto de la misma manera por los académicos y estudiosos que han abordado su análisis. El segundo es un concepto de larga data que ha provocado miles de páginas, innumerables seminarios e incontables talleres.
Un concepto sombrilla
El término sociedad civil se ha convertido en uno de esos conceptos cuya difusión lo vacía de contenido, dice tanto que nada explica. En la República Dominicana muchos políticos y grupos empresariales pretenden decidir quién pertenece a ella y quién no: colocan a un lado a una “sensata” sociedad civil que debe ser defendida y estimulada, y en el otro la “imprudente”, que es satanizada y excluida. El criterio para incluir o excluir son los intereses del hablante, o sea la medida en que defiende a uno u otro grupo corporativo.
Desde el escenario político, se dice que posee el cuello blanco y tiene nombres y apellidos. “Es perredeísta”, grita a todo pulmón aquel sentado en las gradas moradas. Diversas organizaciones se autoproclaman como “la sociedad civil”, o por lo menos como sus voceros. Algún ciudadano despistado anda en busca de la manera de unírsele, porque piensa que pertenecer a ella da caché y elegancia. Se diría que, como el colesterol, existe una sociedad civil buena y otra mala.
La mayoría de quienes usan el término hablan de objetos distintos, de ideas diferentes, pero retratan una parte ínfima de lo que es la sociedad civil, todos y ninguno tienen razón. Es lo que muchos llaman un concepto sombrilla, bajo el cual se cobija cualquier tipo de organización, desde las empresariales a las comunitarias.
Definir es también una acción política
Definir la sociedad civil no es un ejercicio académico o intelectual exclusivamente. La definición que se construya tendrá consecuencias políticas que atañen a la democracia y a la participación de la ciudadanía en los procesos de cambios.
Hay dos grandes visiones de la sociedad civil: 1) como movimiento social, y 2) como el espacio amplio de lo privado en el cual los seres humanos aprenden a ser ciudadanos.
La primera es la que prolifera por doquier. La segunda es la que se discute en el ámbito de lo académico, y remite a la forma en que se relacionan los seres humanos en la familia, con los amigos, la escuela, el mundo del trabajo, del deporte, entre otros ámbitos.
Para los límites de esta intervención consideraremos la sociedad civil dominicana como movimiento social, y así como los movimientos es plural, múltiple y heterogéneo.
En tanto que movimiento social, “la sociedad civil” se define como el conjunto de grupos de ciudadanos que se organizan de manera independiente de los partidos, para defender intereses específicos, y participar en áreas de los espacios públicos que les afectan. Los partidos por el contrario se asumen como organizaciones de carácter general que deben conciliar los diversos intereses de la sociedad. Se supone que deben competir entre sí por representar el “interés general”, proponiendo modelos diferentes de gobiernos o de “buen gobierno”. Esa competencia entre los partidos es lo que remite al pluralismo y la democracia y la búsqueda de un tipo de gobierno cada vez mejor.
Reforma del Estado
Así llegamos a nuestra definición de reforma del estado. Precisamente la reforma del estado es la búsqueda del buen gobierno, la necesidad de adecuación de las instituciones estatales a las demandas de democracia y de eficiencia, eficacia y equidad de la ciudadanía.
¿Se puede hablar de un autentico proceso de reforma del estado dominicano?
¿Qué ha pasado en los últimos 20 años?
Diversos organismos internacionales financian investigaciones y proyectos de apoyo a los procesos de cambio en el papel del Estado, mientras que la banca multilateral —BID, Banco Mundial— coloca entre las condicionalidades de sus préstamos algunos de los aspectos identificados como parte de las reformas estatales.
La modernización del poder legislativo se dice completada con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo.
Hace unos años, a través del Instituto Interamericano de Desarrollo Social, (INDES, en un acuerdo con el Instituto Tecnológico de Santo Domingo, (INTEC), ofertaron capacitación a los dirigentes de los programas y proyectos sociales del sector público y de ONG´s para que sirvan de soporte y multiplicadores de los procesos de cambio.
La estadounidense Agencia Internacional para el Desarrollo Internacional, (USAID), apoya proyectos de modernización de la Justicia y a diversas ONG´s que laboran en el fortalecimiento de las instituciones dominicanas. Ha brindado un soporte importante en materia de salud y educación.
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), desde inicios de los años noventa ha estado apoyando proyectos de modernización de una multiplicidad de organismos estatales relacionados tanto a lo económico como a lo social.
La Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), INTEC, PUCMM, diversas organizaciones no—gubernamentales como Siglo XXI, Centro Juan Montalvo y Participación Ciudadana han creado espacios de discusión y diálogo sobre las reformas y definen como su "misión" el fortalecimiento institucional de la República Dominicana.
Las organizaciones corporativas no se han quedado atrás: el Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP) tiene claramente definidas sus propuestas.
Los tres últimos gobiernos también se han unido al concierto. Una de las primeras medidas del gobierno del PLD en el 1996-2000 fue la creación, mediante el Decreto 484-96, de la Comisión Presidencial de Reforma y Modernización del Estado (COPRYME), al llegar al poder el PRD esta institución cambió de nombre y pasó a llamarse Comisión Nacional de Reforma del Estado (CONARE). Esa institución se mantuvo durante el gobierno del PRD 2000-2004 y, para que se vea la importancia atribuida a ella, a su director se le dio rango de secretario de Estado, el gobierno actual mantuvo las características dadas por el PRD a esta institución.
La Unión Europea ha aportado lo suyo a este proceso. Recién cerró el Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Estado (PARME), a través del cual la Unión Europea invirtió más de 30 millones de euros en reforma del estado. Este programa puede exhibir éxitos importantes en el área de la descentralización.
Actualmente existe el “Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Poder Ejecutivo” (PROREFORMA), a través del cual se ha pautado la inversión de más de 27 millones de dólares para intentar que el desempeño del Poder Ejecutivo mejore substancialmente. Este Programa se realiza en el marco del Convenio de Préstamo No. 1176/OC-DR, entre el BID y la República Dominicana.
Los diversos partidos políticos tienen en sus programas de gobierno la reforma del estado como uno de los pilares más importantes.
Y, sin embargo, el movimiento es lento: resultados del proceso de reforma
Mucho dinero y energía sociales invertidos. Pero, los resultados de las reformas van, como quien dice, en zigzag, por no decir que resultan pírricos en términos de mejoramiento de la situación social de los grupos más pobres y vulnerables.
Se han obtenido algunos logros en materia administrativa, o se ha detenido el rápido deterioro que se observaba al final de los ochenta y principio de los noventa, pero no se ha invertido la situación, es decir, el progreso no es el que se espera después de tanto esfuerzo y dinero gastado.
Hay pasos de avance importantes en materia judicial. Pero éstos se ven constantemente torpedeados; basta recordar la forma en que fueron nombrados (porque no fueron elegidos) los últimos tres jueces de la Suprema Corte de Justicia, o el hecho de que ninguno quiere aceptar lo establecido en la carrera judicial, según la cual ya hay jueces que deben ser retirados.
La mayoría de los presos dominicanos siguen siendo preventivos, la lentitud de los jueces ha sido denunciada por sectores dentro de la justicia misma. Los cambios en el sector no se han traducido en una mejoría substancial para la administración de justicia al ciudadano de a pie.
Un informe reciente del sector educación sostiene que a pesar del Plan Decenal y del interés mostrado por una diversidad de organizaciones nacionales e internacionales en la mejoría de los indicadores del sector, el mayor de los desafíos que enfrenta la educación pública en la República Dominicana sigue siendo elevar los niveles de calidad.
La Asociación Dominicana de Profesores y la Secretaría de Educación no logran dirimir sus diferencias, no importa quien esté dirigiendo esa cartera o el sindicato de maestros.
El sector salud no se queda atrás. Luego de una gran discusión fueron aprobados dos instrumentos importantes para reformarlo. Por un lado, la Ley General de Salud 42-01, cuyo objetivo central es el fortalecimiento de la Secretaría de Salud Pública y Asistencia Social (SESPAS), asignándole el rol de reguladora y supervisora del sistema nacional de salud, un sistema que es visto como descentralizado; para el cumplimiento de su rol, la institución debe promover estilos de vida saludables, colocar un mayor énfasis en prevenir las enfermedades y eliminar las iniquidades, garantizando la accesibilidad de los servicios a la población.
A pesar de la ley, los procesos de descentralización se encuentran detenidos o van muy lentos. A pesar de que se debe felicitar la confección del Plan Decenal de Salud, e insistir que ahora el reto es respetarlo.
Mientras tanto, los expertos en el tema sostienen que la calidad de los servicios de salud es muy baja y que la SESPAS tiende a privilegiar la atención curativa y no le da la suficiente importancia a la promoción de la salud y la prevención de las enfermedades.
La reforma tributaria es uno de los pilares en los cambios del Estado en materia económica y uno de los instrumentos más importantes para la reducción de la desigualdad. Pero no se ha logrado reducir la evasión fiscal, y la reforma realizada, a manera de parches y sin ningún tipo de intención modernizadora, sino más bien con una clara intención fiscalista de obtener fondos frescos, ha sido cuestionada por los principales actores económicos y políticos. Incluso se habla de la necesidad de otra reforma fiscal.
El Congreso pasó por un interesante proceso de modernización financiado por el BID. Sin embargo, basta pensar en cómo se aprobó la Ley de Presupuesto Nacional, sin estudios, sin ser enviada a Comisión, o cómo se sigue manejando las funciones de representación y fiscalización. El Congreso definitivamente dista de ser un organismo moderno de una nación que requiere mayores niveles de institucionalidad, aunque podemos reconocer avances en el proceso. El diálogo no parece ser la vía de solución de los conflictos, ya que los legisladores desconocen los pactos a los que llegan los partidos que los llevaron a sus curules. Cuando se llega a acuerdos importantes, intereses políticos y económicos pueden echar hacia atrás los logros alcanzados.
Hay quienes piensan que lo esencial es el diálogo y la búsqueda de acuerdos entre los partidos políticos, ya que las razones por las cuales no se ha logrado materializar una auténtica reforma del estado es la falta de compromiso de parte del liderazgo político dominicano.
Hace más de cinco años que los tres partidos, con quien era presidente a la sazón, Hipólito Mejía como testigo, firmaron un pacto para realizar una reforma "intermedia" de la Constitución de sólo cuatro puntos. Este pacto no fue honrado por el Congreso Nacional, el cual reformó la Constitución para permitir la repostulación de Mejía y por vía de consecuencias del actual presidente de la República, en un acto de espalda a todos los acuerdos y diálogos realizados.
El problema no es sólo de diálogo, la verdad debe ser dicha monda y lironda: la sociedad dominicana actual carece de un liderazgo político colectivo que pueda encabezar el proceso de construcción de un nuevo y mejor Estado, y los sectores dirigentes de los partidos se han repartido el pastel cual si estuvieran en una de las antiguas republiquitas bananeras. ¿O quizás es que no me he dado cuento y sí somos una republiquita bananera? Con la agravante de que ni siquiera los tres partidos mayoritarios juntos pueden crear un espacio para el diálogo y la distensión política.
Más obstáculos al proceso de reforma
Otro de los obstáculos a los procesos de reformas es el desconocimiento de la existencia de una pluralidad de organizaciones sociales, económicas y políticas, es decir, de una multiplicidad de actores que deben ser involucrados en el proceso. Se quiere desconocer los cambios ocurridos en el seno de la sociedad dominicana tras la muerte de los tres caudillos (muerte física, aunque sus espíritus sigan penando en las mentes de algunos), y la reconfiguración de las relaciones de poder.
El poder político persiste en aislarse de la ciudadanía, en convertirse en un ente colocado por encima de la sociedad, pero la sociedad dominicana ha cambiado y nuevos actores han emergido en el escenario político, social y económico. El autismo de la élite política y económica es proverbial: sólo dialogan consigo mismas, sin tomar en cuenta a los demás sectores de la sociedad.
De manera que todo proyecto de reforma y modernización del estado que quiera ser exitoso debe surgir como un acuerdo entre los sectores políticos, sociales y económicos. Mientras cada uno de los actores de estos tres ámbitos de la vida nacional insistan en desconocer la existencia del otro y el papel que cada uno puede y debe jugar, las reformas serán frágiles y seguirán provocando dificultades a la hora de su materialización.
Una sociedad fragmentada
La sociedad dominicana se encuentra fragmentada, dividida en islas de poder que no se ponen de acuerdo y que sólo piensan en sus intereses particulares, ya sean políticos o corporativos. Cada uno de estos sectores es partidario de un proyecto de reforma del estado diferente al del otro. No es la misma agenda la del sector financiero que la de los industriales de Herrera, ni la misma que la de los grupos comunitarios. Los políticos tienen también una agenda diferente. Lo que no se ha logrado hacer es un serio proceso de conciliación de los diversos proyectos, lo que falta es sinceridad en las negociaciones.
Es necesaria la redefinición del pacto social que nos da vida como dominicanos, y eso sólo se logra si todas las voces son escuchadas, y si hay un ejercicio activo de la ciudadanía. El aparato político va más lento que la sociedad y que los cambios en nuestra estructura económica. Hay dirigentes políticos, empresariales y sociales que pretenden liderar una sociedad cada vez más moderna con métodos del caudillismo feudal.
Nadie tiene el carisma, el encanto, ni la realidad que creó a los tres caudillos desaparecidos. La sociedad dominicana está huérfana, y el padre y la madre que necesita no son los caudillos, no es ese tipo de padres y madres. Nadie podrá ocupar ya el espacio dejado por Bosch, Balaguer y Peña Gómez, porque otras son las condiciones sociales. Y eso es lo positivo del proceso, demandamos democracia y ese es el papel de la sociedad civil de hoy, aquí y ahora. Los padres que demanda la sociedad dominicana no son los padres autoritarios, sino los padres que se preocupan y cuidan de sus hijos pero le ofrecen la libertad suficiente como para que puedan elegir sus destinos, para que puedan desarrollar sus capacidades al máximo (Cfr. Lakoff: “ No pienses en el elefante”)
Autoridad política y moral
Hoy de lo que se trata es de crear una autoridad política y moral que lidere los procesos de reforma del estado, que coloque el norte de esos procesos hacia el perfeccionamiento de los mecanismos de entrega de los servicios sociales y la reducción de los niveles de desigualdad de la sociedad dominicana. De lo contrario se corre el riesgo de profundizar aún más la exclusión social y dejar pasar la oportunidad de insertarnos de manera ventajosa en los circuitos económicos regionales, lo que ayudará al aumento de ese grupo de la sociedad que un buen día —que puede ser más cercano de lo que se piensa— descubre que lo único que tiene que perder es algo que le resulta insoportable: la vida. La voracidad de unos cuantos habrá, de esta manera, devorado todo y a todos.
Pero, me han invitado para hablar del rol de la sociedad civil en los procesos de reformas, y algunos de ustedes pueden estar pensando que debí hacer una reflexión más académica al respecto.
Lamento defraudarles, hoy vino a hablar el ciudadano militante de la sociedad civil, el partidario de que la reforma del estado en dominicana esté estrechamente ligada a la democracia y a la participación de la ciudadanía. La realidad de la República Dominicana de hoy demanda de una sociedad civil cada vez más activa y preocupada por la construcción de la democracia.
Sí, de eso trata la reforma del estado en la República Dominicana de este inicio de siglo, de la construcción de la confianza, de contribuir en los procesos de institucionalización y de luchar contra la galopante corrupción que nos arropa y desprotege.
La lucha por la construcción de una sociedad tolerante, democrática y en la que se tienda a reducir la exclusión como uno de los roles principales de la sociedad civil dominicana y del ciudadano activo. La llamada “gobernabilidad democrática” no debe remitirnos exclusivamente a los ámbitos estatales, públicos y administrativos, debe ser vista, también, como un atributo de la sociedad, de la ciudadanía y de los gobernantes, “gobernabilidad democrática” es participación, pero una participación de calidad.
Es decir que no sea unilateral, que no se base en el monólogo y el acuerdo forzado. Sino que sea un tipo de participación construida a través del dialogo y el debate continuo, sin exclusión de los diversos sectores en que se compone la sociedad civil organizada como movimiento social.
Recordemos que hay formas clientelares de participación, de movilización, y esa es la que se ha estado estimulando en los últimos años en la República Dominicana. Una forma de participación excluyente y nominal.
La participación, que podemos llamar de calidad, no sólo viabiliza el desarrollo institucional y la democracia, sino que también cumple un rol de primer orden en el logro de un uso eficiente y eficaz de los recursos, ya que, por ejemplo, la existencia de mecanismos idóneos de participación reduce los niveles de corrupción, que es otra manera de contribuir con la eficiencia y eficacia de las políticas públicas.
Y esa corrupción es, hoy, el principal obstáculos para los procesos de reformas. La mejor contribución que desde la sociedad civil podemos hacer es perseguir la transparencia y una democracia con mayores niveles de participación social como Alicia persiguió al conejito blanco. Después de todo, esta nación parece ser el País de las Maravillas, en donde cualquier banco nos promete el paraíso de la solidez y en contubernio con el sistema político termina hundiéndonos en la más cruel pesadilla.
Quienes se benefician de la situación actual se resisten a la reforma. Quienes más se benefician son grupos dentro de la policía, y empresarios que hacen uso privado de las labores policiales. Toda reforma policial debe contemplar una política salarial que elimine la inequidad existente, deberá establecer claramente las promociones y ascensos, y la repartición de la dotación según una política estatal de lucha contra la inseguridad. No es posible que oficiales policiales entrenados por la policía estén invirtiendo mayor cantidad de sus horas de trabajo vendiendo el servicio de seguridad al sector privado.
