Este es un esquema-borrador de los comentarios realizado por Ramón Tejada Holguín en el marco del “Programa de aprendizaje mutuo sobre gestión y monitoreo participativo local”, sobre los presupuestos participativos y la forma en que estos se realizan en dos municipios del país. El programa fue ejecutado por La Unidad Nacional de Seguimiento y Asistencia Técnica del Presupuesto Participativo de CONARE y FEDOMU, con la asesoría técnica de la GTZ y el auspicio del Banco Mundial.
Ramón Tejada Holguín
1. No me extenderé sobre las ventajas. Las conocemos bien y nos han hablado sobre ellas durante toda esta semana. Por eso sólo las enunciaré.
2. En las comunidades que visité, quienes participan de la iniciativa sostienen que los presupuestos participativos:
A. Permiten a los y las munícipes elegir las obras prioritarias. Sostiene que ellos y ellas conocen sus necesidades mejor que nadie.
B. Permite el fortalecimiento institucional de las organizaciones de la comunidad. O al menos de aquellas que se integran a los presupuestos participativos.
C. Logran mayores niveles de transparencia en el uso de los bienes públicos, o al menos del 20%(1) del presupuesto total de los ayuntamientos que hacen presupuestos participativos.
D. Los síndicos se benefician y obtienen rentabilidad política, y mayor apoyo de parte de sus comunidades. Como dijo una persona en Pimentel: “Las personas que participan de los presupuestos participativos se dan cuentan cómo se usa el dinero, y también si hay o no dinero para invertir y así abandonan las prácticas de denunciar al sindico, y decir que son ladrones”.
Esto son algunos de los aspectos destacados por la gente de las comunidades visitadas que participan en los presupuestos participativos
3. Las bondades son tan conocidas que incluso me atrevería a decir que se habla un mismo lenguaje, se usan palabras similares entre las personas que dirigen en las diversas comunidades. Por ejemplo escuché munícipes de Pimentel usando casi exactamente las mismas palabras que munícipes de Azua para referirse a las ventajas del presupuesto participativo.
4. Siendo tan generalizada la percepción de las bondades, permítaseme hablar de lo que pueden llamarse los riesgos y tentaciones de los presupuestos participativos. O si se quiere usar un lenguaje políticamente correcto digamos “que hablaré de las áreas de mejora” que identificamos. Es posible que algunos de estos aspectos ya hayan sido visto por ustedes que tienen más tiempo y experiencias en el trabajo de los presupuestos participativos.
4. El primer aspecto que me llamó la atención es lo excelentemente organizada que se encuentra la experiencia. Lo cual puede ser bueno, pero puede ser no muy bueno al mismos tiempo. Ya que debemos cuidarnos de lo que podríamos llamar “la fascinación por la herramienta”.
4.1 La fascinación por la herramienta es colocar el acento en perfeccionar los aspectos organizativos y administrativos del presupuestos participativo, convirtiéndolo en un fin en sí mismo, olvidando cuál es el resultado que buscamos. El presupuesto participativo se supone que debe ser una herramienta para lograr una mejor relación entre autoridades y munícipes, para lograr transparencia, para lograr mayor empoderamiento de la gente, para lograr construir ciudadanía. Cuando se coloca el acento en la herramienta y se olvida el resultado, perdemos de vista las posibilidades de ajuste que se le puede hacer a la herramienta. Por ejemplo, para lograr transparencia no bastan los presupuestos participativos, estos deben auxiliarse del uso de la internet, de mecanismos de compras y contrataciones transparentes, de buscar formas de que los ayuntamientos rindan cuenta por el restante 80% del presupuesto.
4.2 Cuando se vaya a promover esta herramienta hay que preguntarse: ¿Qué es más importante la construcción de ciudadanía, el fortalecimiento local, la transparencia o el perfeccionamiento técnico del presupuesto participativo?
4.3 Pensemos en lo siguiente: Si los presupuestos participativos crean ciudadanía, si fortalecen el poder local, y la transparencia a nivel municipal, y se realizan en el 80% de los municipios, podemos decir que estamos ante un cambio espectacular en términos de ciudadanización en el país.
4.4 Pero el diagnostico sigue siendo que existe una ciudadanía de baja intensidad. ¿Qué está pasando? ¿Cómo impactan los presupuestos participativos, no en términos teóricos, sino reales en el empoderamiento ciudadano y el fortalecimiento del tejido social?
4.5 Pensándolo bien y parafraseando a un viejo barbudo alemán que ya no está de moda, también podemos llamar a este fenómeno “el fetichismo de la herramienta”.
5 Algo que debemos debatir con propiedad es lo que podemos llamar “Las Condiciones Previas” para la realización de un buen presupuesto participativo y estas condiciones se relacionan con la sostenibilidad de los presupuestos participativos.
5.1 He visto que en algunos casos los presupuestos participativos se realizan porque son manera de conseguir recursos frescos de parte de los síndicos y sindicas. O sea se ubican como parte de “las condicionalidades” para préstamos o donaciones. ¿Qué pasará una vez se terminen las donaciones o el préstamo?
5.2 El impacto dependerá de cómo los y las munícipes se han adueñado, o si se quiere decir, empoderado de los presupuestos participativos. No estoy seguro que se esté trabajando ese aspecto. Quizás estoy equivocado, pero he visto que se coloca un acento excesivo en las autoridades y estamos perdiendo de vista la necesidad de construir las capacidades de las personas (en el sentido de Amayta Sen). Los presupuestos participativos son sostenibles y han logrado éxito fortaleciendo el tejido social, allí donde existe previamente un capital social importante. Parecería ser un “circulo vicioso” o una “trampa 22”: se necesita fortaleza del tejido social para fortalecer el tejido social. Pero, no.
5.3 De lo que se trata es de observar que es necesario el fortalecimiento del tejido social y apostar por la construcción de ciudadanía a nivel municipal para que herramientas como esta tengan éxitos. Si queremos dar sostenibilidad, continuidad y sustentabilidad hay que mirar más de cerca las comunidades y sus organizaciones. Son ellas las garantías de que no se pierden de vista los objetivos, para favorecer la herramienta, que a fin de cuenta es una de las herramientas, no la única.
6. Hablar de la “tentación clientelista” o sea el peligro del fortalecimiento del clientelismo.
6.1 Dice Maravall que siempre existirá una tensión entre políticos y ciudadanía, el primero por encontrar formas que le permitan mantenerse en el poder, y la segundo por lograr mayores niveles de control de los políticos(2). Los presupuestos participativos corren el riesgo de convertirse en una manera de transferir la sana presión que la ciudadanía debe realizar a las autoridades locales hacia el nivel nacional. Se puede usar como justificante de la inacción y como una manera de seguir confundiendo los roles de las funciones del estado, o poderes del estado.
6.2. Se complace a la gente construyendo determinadas obras (por ejemplo una escuela o clínica) que luego presionan al estado central (para que la dote de profesores, de médicos, le de mantenimiento) sin procesos de concertación conjunta (gobierno central y gobierno municipal) que permita planificar la acción para lograr los mejores beneficios. Hay necesidad de mayor nivel de comunicación y negociación entre las secretarías de estado y las autoridades municipales. Hay solapamiento de funciones que pueden tener efectos negativos en la percepción de los roles de cada poder del estado.
6.3 En municipalidades pequeñas y con bajo desarrollo de la ciudadanía se pueden crear circuitos clientelares entre las sindicaturas y los liderazgos comunitarios. Haciendo que se reduzca la posibilidad de circulación de las elites, y reduciendo los niveles de competencia política sana y necesaria. Es decir, los presupuestos participativos pueden ser capturados por las autoridades que lo realizan.
6.4 Para lidiar con este problema hay que estimular el desarrollo de las capacidades de las personas, colocar más énfasis en la construcción de ciudadanía, tratar de evitar los solapamientos, y buscar la forma de mayores niveles de coordinación entre los ayuntamientos y las Secretarías como la de Educación, Salud, Medio Ambiente, Obras públicas e instituciones como INAPA, entre otras.
7. En la zona que visité y tomando en cuenta otras experiencias, puedo decir que hay diferencias muy grande en cuanto al verdadero impacto de los presupuestos participativos en la transparencia municipal. Y la diferencia está muy relacionada con el tipo de participación de la ciudadanía. Y dije tipo y lo dije bien. No toda participación de la ciudadanía puede ser catalogada como positiva. Hay participación clientelar, o sea simbiosis entre los liderazgos sociales y políticos locales para ambos mantener el control de las organizaciones. Recordar que cuando hablamos de clientelismo, queremos decir: “intercambio de apoyo por favor”. O sea el liderazgo político favorece determinados liderazgos sociales, y este le retribuye con apoyo político y contención de la demanda.
8. Debe buscarse forma de lograr una articulación del saber técnico, la sabiduría popular y la lógica política. Es decir, la gente tiene determinados conocimiento de qué puede ser beneficioso para la colectividad, pero no necesariamente sabe el cómo lograrlo. El especialista puede tener capacidad para saber el cómo, pero posiblemente tiene dificultad, si no escucha a las personas de saber qué realmente es lo que necesita. Y el político siempre actuará en función de lo que le provee rentabilidad política. Tres lógicas que deben articularse, para lograr que las acciones que se deriven de los presupuestos participativos efectivamente tengan efectos positivos en el mediano y largo plazo y no sean simples acciones coyunturales para lograr rentabilidad satisfaciendo a la gente en términos inmediatos.
Ramón Tejada Holguín.
Santo Domingo,
Junio 1 2007
1. Según la Ley 166-03, los ayuntamientos deben dedicar el 40% de los fondos que reciben por concepto de la ley 166-03 a gastos de capital e inversión en obras. En las comunidades en donde se hace presupuesto participativo, en general se dedica la mitad de este 40%. Es decir, que sólo el 20% del total de los ingresos del ayuntamiento es usado en los presupuestos participativos. Generalmente la rendición de cuenta de los ayuntamientos se hace en función de este 20%. Un reto importante, pues, es extender la rendición de cuenta a todo el presupuesto del ayuntamiento.
2. José María Maravall, académico y político español, miembro del PSOE, ministro de Educación y Ciencia de España entre 1982 y 1988, tiene un texto llamado “El Control de los políticos” (Editorial Taurus, Madrid, 2003) en el cual estudia las “estrategias que los políticos utilizan para acceder al poder o mantenerse en él en contextos de información asimétrica que dificulta su control por parte de los ciudadanos”
Ramón Tejada Holguín
1. No me extenderé sobre las ventajas. Las conocemos bien y nos han hablado sobre ellas durante toda esta semana. Por eso sólo las enunciaré.
2. En las comunidades que visité, quienes participan de la iniciativa sostienen que los presupuestos participativos:
A. Permiten a los y las munícipes elegir las obras prioritarias. Sostiene que ellos y ellas conocen sus necesidades mejor que nadie.
B. Permite el fortalecimiento institucional de las organizaciones de la comunidad. O al menos de aquellas que se integran a los presupuestos participativos.
C. Logran mayores niveles de transparencia en el uso de los bienes públicos, o al menos del 20%(1) del presupuesto total de los ayuntamientos que hacen presupuestos participativos.
D. Los síndicos se benefician y obtienen rentabilidad política, y mayor apoyo de parte de sus comunidades. Como dijo una persona en Pimentel: “Las personas que participan de los presupuestos participativos se dan cuentan cómo se usa el dinero, y también si hay o no dinero para invertir y así abandonan las prácticas de denunciar al sindico, y decir que son ladrones”.
Esto son algunos de los aspectos destacados por la gente de las comunidades visitadas que participan en los presupuestos participativos
3. Las bondades son tan conocidas que incluso me atrevería a decir que se habla un mismo lenguaje, se usan palabras similares entre las personas que dirigen en las diversas comunidades. Por ejemplo escuché munícipes de Pimentel usando casi exactamente las mismas palabras que munícipes de Azua para referirse a las ventajas del presupuesto participativo.
4. Siendo tan generalizada la percepción de las bondades, permítaseme hablar de lo que pueden llamarse los riesgos y tentaciones de los presupuestos participativos. O si se quiere usar un lenguaje políticamente correcto digamos “que hablaré de las áreas de mejora” que identificamos. Es posible que algunos de estos aspectos ya hayan sido visto por ustedes que tienen más tiempo y experiencias en el trabajo de los presupuestos participativos.
4. El primer aspecto que me llamó la atención es lo excelentemente organizada que se encuentra la experiencia. Lo cual puede ser bueno, pero puede ser no muy bueno al mismos tiempo. Ya que debemos cuidarnos de lo que podríamos llamar “la fascinación por la herramienta”.
4.1 La fascinación por la herramienta es colocar el acento en perfeccionar los aspectos organizativos y administrativos del presupuestos participativo, convirtiéndolo en un fin en sí mismo, olvidando cuál es el resultado que buscamos. El presupuesto participativo se supone que debe ser una herramienta para lograr una mejor relación entre autoridades y munícipes, para lograr transparencia, para lograr mayor empoderamiento de la gente, para lograr construir ciudadanía. Cuando se coloca el acento en la herramienta y se olvida el resultado, perdemos de vista las posibilidades de ajuste que se le puede hacer a la herramienta. Por ejemplo, para lograr transparencia no bastan los presupuestos participativos, estos deben auxiliarse del uso de la internet, de mecanismos de compras y contrataciones transparentes, de buscar formas de que los ayuntamientos rindan cuenta por el restante 80% del presupuesto.
4.2 Cuando se vaya a promover esta herramienta hay que preguntarse: ¿Qué es más importante la construcción de ciudadanía, el fortalecimiento local, la transparencia o el perfeccionamiento técnico del presupuesto participativo?
4.3 Pensemos en lo siguiente: Si los presupuestos participativos crean ciudadanía, si fortalecen el poder local, y la transparencia a nivel municipal, y se realizan en el 80% de los municipios, podemos decir que estamos ante un cambio espectacular en términos de ciudadanización en el país.
4.4 Pero el diagnostico sigue siendo que existe una ciudadanía de baja intensidad. ¿Qué está pasando? ¿Cómo impactan los presupuestos participativos, no en términos teóricos, sino reales en el empoderamiento ciudadano y el fortalecimiento del tejido social?
4.5 Pensándolo bien y parafraseando a un viejo barbudo alemán que ya no está de moda, también podemos llamar a este fenómeno “el fetichismo de la herramienta”.
5 Algo que debemos debatir con propiedad es lo que podemos llamar “Las Condiciones Previas” para la realización de un buen presupuesto participativo y estas condiciones se relacionan con la sostenibilidad de los presupuestos participativos.
5.1 He visto que en algunos casos los presupuestos participativos se realizan porque son manera de conseguir recursos frescos de parte de los síndicos y sindicas. O sea se ubican como parte de “las condicionalidades” para préstamos o donaciones. ¿Qué pasará una vez se terminen las donaciones o el préstamo?
5.2 El impacto dependerá de cómo los y las munícipes se han adueñado, o si se quiere decir, empoderado de los presupuestos participativos. No estoy seguro que se esté trabajando ese aspecto. Quizás estoy equivocado, pero he visto que se coloca un acento excesivo en las autoridades y estamos perdiendo de vista la necesidad de construir las capacidades de las personas (en el sentido de Amayta Sen). Los presupuestos participativos son sostenibles y han logrado éxito fortaleciendo el tejido social, allí donde existe previamente un capital social importante. Parecería ser un “circulo vicioso” o una “trampa 22”: se necesita fortaleza del tejido social para fortalecer el tejido social. Pero, no.
5.3 De lo que se trata es de observar que es necesario el fortalecimiento del tejido social y apostar por la construcción de ciudadanía a nivel municipal para que herramientas como esta tengan éxitos. Si queremos dar sostenibilidad, continuidad y sustentabilidad hay que mirar más de cerca las comunidades y sus organizaciones. Son ellas las garantías de que no se pierden de vista los objetivos, para favorecer la herramienta, que a fin de cuenta es una de las herramientas, no la única.
6. Hablar de la “tentación clientelista” o sea el peligro del fortalecimiento del clientelismo.
6.1 Dice Maravall que siempre existirá una tensión entre políticos y ciudadanía, el primero por encontrar formas que le permitan mantenerse en el poder, y la segundo por lograr mayores niveles de control de los políticos(2). Los presupuestos participativos corren el riesgo de convertirse en una manera de transferir la sana presión que la ciudadanía debe realizar a las autoridades locales hacia el nivel nacional. Se puede usar como justificante de la inacción y como una manera de seguir confundiendo los roles de las funciones del estado, o poderes del estado.
6.2. Se complace a la gente construyendo determinadas obras (por ejemplo una escuela o clínica) que luego presionan al estado central (para que la dote de profesores, de médicos, le de mantenimiento) sin procesos de concertación conjunta (gobierno central y gobierno municipal) que permita planificar la acción para lograr los mejores beneficios. Hay necesidad de mayor nivel de comunicación y negociación entre las secretarías de estado y las autoridades municipales. Hay solapamiento de funciones que pueden tener efectos negativos en la percepción de los roles de cada poder del estado.
6.3 En municipalidades pequeñas y con bajo desarrollo de la ciudadanía se pueden crear circuitos clientelares entre las sindicaturas y los liderazgos comunitarios. Haciendo que se reduzca la posibilidad de circulación de las elites, y reduciendo los niveles de competencia política sana y necesaria. Es decir, los presupuestos participativos pueden ser capturados por las autoridades que lo realizan.
6.4 Para lidiar con este problema hay que estimular el desarrollo de las capacidades de las personas, colocar más énfasis en la construcción de ciudadanía, tratar de evitar los solapamientos, y buscar la forma de mayores niveles de coordinación entre los ayuntamientos y las Secretarías como la de Educación, Salud, Medio Ambiente, Obras públicas e instituciones como INAPA, entre otras.
7. En la zona que visité y tomando en cuenta otras experiencias, puedo decir que hay diferencias muy grande en cuanto al verdadero impacto de los presupuestos participativos en la transparencia municipal. Y la diferencia está muy relacionada con el tipo de participación de la ciudadanía. Y dije tipo y lo dije bien. No toda participación de la ciudadanía puede ser catalogada como positiva. Hay participación clientelar, o sea simbiosis entre los liderazgos sociales y políticos locales para ambos mantener el control de las organizaciones. Recordar que cuando hablamos de clientelismo, queremos decir: “intercambio de apoyo por favor”. O sea el liderazgo político favorece determinados liderazgos sociales, y este le retribuye con apoyo político y contención de la demanda.
8. Debe buscarse forma de lograr una articulación del saber técnico, la sabiduría popular y la lógica política. Es decir, la gente tiene determinados conocimiento de qué puede ser beneficioso para la colectividad, pero no necesariamente sabe el cómo lograrlo. El especialista puede tener capacidad para saber el cómo, pero posiblemente tiene dificultad, si no escucha a las personas de saber qué realmente es lo que necesita. Y el político siempre actuará en función de lo que le provee rentabilidad política. Tres lógicas que deben articularse, para lograr que las acciones que se deriven de los presupuestos participativos efectivamente tengan efectos positivos en el mediano y largo plazo y no sean simples acciones coyunturales para lograr rentabilidad satisfaciendo a la gente en términos inmediatos.
Ramón Tejada Holguín.
Santo Domingo,
Junio 1 2007
1. Según la Ley 166-03, los ayuntamientos deben dedicar el 40% de los fondos que reciben por concepto de la ley 166-03 a gastos de capital e inversión en obras. En las comunidades en donde se hace presupuesto participativo, en general se dedica la mitad de este 40%. Es decir, que sólo el 20% del total de los ingresos del ayuntamiento es usado en los presupuestos participativos. Generalmente la rendición de cuenta de los ayuntamientos se hace en función de este 20%. Un reto importante, pues, es extender la rendición de cuenta a todo el presupuesto del ayuntamiento.
2. José María Maravall, académico y político español, miembro del PSOE, ministro de Educación y Ciencia de España entre 1982 y 1988, tiene un texto llamado “El Control de los políticos” (Editorial Taurus, Madrid, 2003) en el cual estudia las “estrategias que los políticos utilizan para acceder al poder o mantenerse en él en contextos de información asimétrica que dificulta su control por parte de los ciudadanos”
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